"(...) En ese tiempo Andrés Ibarra, presidente de Marketing de Boca, era el máximo responsable de los negocios con Ilmen y Proenter. Ibarra, el ex gerente de Socma, Sideco, Correo Argentino y Autopistas del Sol del grupo Macri, ex polifuncionario del gobierno porteño bajo la jefatura de Mauricio Macri, había sido llevado a Boca en 2004 por el propio Macri, entonces presidente del club, para ocupar la gerencia general. En 2006, Ibarra llevó a Boca como jefe de Seguridad a Jorge “el Fino” Palacios (...). Casi al mismo tiemo fue acusado de llevar al espía Ciro James al Ministerio de Educación, donde Ibarra ocupaba una subsecretaría (...). Tras su paso por la gerencia de Boca, Ibarra ascendió a la comisión directiva integrando listas del oficialismo en sucesivas elecciones internas, desde donde se adueñó de la titularidad de la Comisión de Marketing con el aval del hoy presidente del Daniel Angelici, sindicado por 'Lilit'a Carrió como el operador judicial de Macri y del entonces tesorero Orlando Salvestrini, otro ex gerente del grupo Macri y a la vez ex presidente de Boca Crece SA, la empresa que manejó el merchandising en Boca hasta la llegada de Proenter. Aunque ocupó varios puestos im"(...) En ese tiempo Andrés Ibarra, presidente de Marketing de Boca, era el máximo responsable de los negocios con Ilmen y Proenter. Ibarra, el ex gerente de Socma, Sideco, Correo Argentino y Autopistas del Sol del grupo Macri, ex polifuncionario del gobierno porteño bajo la jefatura de Mauricio Macri, había sido llevado a Boca en 2004 por el propio Macri, entonces presidente del club, para ocupar la gerencia general. En 2006, Ibarra llevó a Boca como jefe de Seguridad a Jorge “el Fino” Palacios (...). Casi al mismo tiemo fue acusado de llevar al espía Ciro James al Ministerio de Educación, donde Ibarra ocupaba una subsecretaría (...). Tras su paso por la gerencia de Boca, Ibarra ascendió a la comisión directiva integrando listas del oficialismo en sucesivas elecciones internas, desde donde se adueñó de la titularidad de la Comisión de Marketing con el aval del hoy presidente del Daniel Angelici, sindicado por 'Lilit'a Carrió como el operador judicial de Macri y del entonces tesorero Orlando Salvestrini, otro ex gerente del grupo Macri y a la vez ex presidente de Boca Crece SA, la empresa que manejó el merchandising en Boca hasta la llegada de Proenter. Aunque ocupó varios puestos importantes en el Gobierno de la Ciudad, de subsecretario a ministro, Ibarra siempre mantuvo la presidencia de Marketing en Boca, cuenta Jaime Rosemberg en un artículo del diario La Nación publicado en 2013. “Modificaron el estatuto para que con las firmas de Macri y la de él (Ibarra) se pudiera aprobar casi cualquier cosa”, lo criticó en ese texto el sindicalista y dirigente boquense opositor Roberto Digón, quien también le endilgó a Ibarra el manejo de la barrabrava. (...)".
Santiago O'Donnell,
Pagían/12.
Centrar un debate en el tamaño óptimo de un Estado no parecería ser el camino, porque si bien Argentina tiene niveles de empleo público relativamente cercanos al 1er. Mundo, la calidad de las políticas públicas es más bien propia de países en vías de desarrollo, recomiendan investigadores de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) al ministro Andrés Ibarra, después de tomarse el trabajo de armar un rompecabezas cruzando datos de 6 fuentes, a falta de información oficial. Calcularon que en 15 años el empleo público creció 70% y hoy casi 2 de cada 10 trabajadores en la Argentina se desempeñan en alguna repartición estatal del orden nacional, provincial o municipal. En los recientes 4 años fueron incorporados 630 mil empleados en total.
A 2014, sumaban 3.9 millones: 19% en el Sector Público Nacional (SPN), con alrededor de 752.000 personas; 56% en el Sector Público Provincial (SPP), con 2.200.000 trabajadores, y 29% en el Sector Público Municipal (SPM), con 989.500 empleados públicos. En total, representan 40% del gasto público.
Yendo un poco más al hueso, el estudio contabiliza cerca de 1,15 millón de personas en la administración pública (29%); 1,14 millón en el sector educativo (29%), mientras que 680.000 se concentran dentro la órbita de la seguridad y defensa (17%). Finalmente, otros 450.000 agentes estatales (11%) trabajan en el área de salud. Esto significa que solo 3 de cada 10 empleados públicos realizan tareas administrativas.
El voluminoso documento sobre políticas públicas que acaba de difundir CIPPEC comienza advirtiendo: “No hay datos estadísticos oficiales consolidados para los tres niveles de gobierno, las fuentes están discontinuadas a lo largo del tiempo y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna”.
Investigar el tamaño del empleo público en la Argentina y el peso de la burocracia en los distintos niveles de gobierno implicó sistematizar y consolidar información de seis fuentes estadísticas, con énfasis en la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) y la Encuesta permanente de Hogares (EPH). Sólo así lograron estimar que los trabajadores públicos representan cerca del 18% de los ocupados de la Argentina, casi 3,9 millones de personas, de las cuales 80% trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. El sector público nacional, en consecuencia, explica apenas un tercio del empleo público total. Desde 2001 en adelante, y como consecuencia del quiebre económico y social, se expandió 70%.
Del mismo modo en que hace mucho tiempo que Gonzalo Diéguez y José Gasparin, desde el Área de Estado y Gobierno de la ONG, están dedicados a desentrañar el rompecabezas del empleo público en Argentina, y a verificar quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado, el ministro de Modernización del Estado, Ibarra, repartió el poco tiempo que lleva en el cargo entre revisar 24 mil contratos y asistencias técnicas de los 2 últimos años de gestión kirchnerista y “no renovar”, eufemismo por “despedir”, el 90% de ellas, casi 11 mil trabajadores de la Administración Pública Nacional, o sea el 5% de los aproximadamente 217.000 contratados en todo ese sector.
A partir de la que hasta diciembre era una Subsecretaría de Gestión y Empleo Público, a la que le fueron sumadas algunas funciones de la Secretaría de Gabinete y la Oficina Nacional de Contrataciones, emergió un megaministerio con 4 Secretarías, 9 Subsecretarías, 19 Direcciones y Oficinas Nacionales, y unas 90 Coordinaciones (eventualmente con competencias de Dirección Nacional) encargado de una megacausa del catecismo macrista: la reforma del Estado.
Tras la barrida inicial de presuntos militantes K incorporados al final del mandato de Cristina Kirchner, Ibarra se topa con un empleo público que supera el promedio observado en América Latina y se sitúa sólo por debajo de Venezuela en la región, aunque es asimismo inferior al de países desarrollados como Francia y Canadá, entre otros.
En rigor, la cantidad de empleados públicos creció entre el 2001 y el 2014 casi un 70%: las provincias explican el 51% de este aumento; los gobiernos locales, el 32%, y finalmente, el gobierno nacional, 17%.
El incremento del empleo público en las provincias y municipios se refleja en las cuentas públicas, donde los salarios explican en promedio la mitad del gasto, sostiene CIPPEC.
Mientras que en 2014 el gobierno nacional destinó alrededor del 12% de su presupuesto al pago de salarios, el consolidado provincial fue del 46%; en 2012 (último dato disponible) los municipios también destinaron el 46% de sus erogaciones al gasto en personal.
Sin embargo, el peso del gasto salarial varía en forma significativa entre provincias. A modo de ejemplo, Río Negro presenta el mayor peso del gasto en personal en sus cuentas públicas (62,1%), seguida por la provincia de Tucumán (55,6%). En contraste, San Luis es la provincia con la menor incidencia de gasto en personal (30% del total).
Transferencia de servicios públicos
La elevada participación de las provincias en el empleo público se explica en el proceso de transferencia de los servicios públicos básicos que comenzó en los '70, y se profundizó en los '90. En educación, la Ley 24.049 de 1991 transfirió a las provincias la administración de las escuelas nacionales secundarias y para adultos y la supervisión de las escuelas privadas. También traspasó el personal docente, técnico administrativo y de servicios generales a la planta provincial.
En salud, la Ley 21.883 de 1978 y la Ley 24.061 de 1991 transfirieron a las provincias los hospitales públicos y su planta de personal.
Por su parte, los municipios adquirieron un mayor protagonismo en la prestación de servicios públicos en las últimas décadas.
En la Argentina, existen 2.259 municipios y si bien son heterogéneos en su tamaño y en las funciones que desarrollan, las principales acciones se relacionan con los servicios básicos urbanos, como la recolección de residuos sólidos urbanos y el alumbrado público.
Sin embargo, en los últimos años el rol de los gobiernos locales ha cobrado un protagonismo significativo en materia de gestión y administración del transporte, la seguridad y los servicios sociales. Estas actividades podrían explicar, en parte, el mayor número de trabajadores dentro de la órbita de los gobiernos locales.
En el nivel municipal, la heterogeneidad del peso en el gasto de los salarios públicos es aún mayor. Si se analiza el gasto consolidado municipal, se observa que los gobiernos locales de Santa Cruz destinan el 75% del presupuesto al pago de salarios públicos, mientras que en los municipios de la Rioja, la cifra alcanza al 69%. En contraste, en los municipios de San Juan y Chubut, el peso del gasto en personal ronda el 35% y 37% respectivamente (Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las provincias, 2011).
Marcha atrás en desregulación
Según datos de CIPPEC y ASAP, entre 2003 y 2015 se crearon 6 nuevos ministerios, 21 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y 8 empresas estatales, con lo cual el Estado amplió su participación como proveedor de bienes y servicios, en particular en las áreas de transporte y energía, dando marcha atrás en varios procesos desregulatorios y privatizaciones emblemáticas como el caso de YPF, Aerolíneas y Aguas Argentinas, entre otros.
Fue en el 2do. período del gobierno de Cristina Kirchner cuando se registró un crecimiento constante del empleo público: la cantidad de trabajadores estatales pasó de 3,3 a 3,9 millones. Es decir, el Estado en todos los niveles de gobierno incorporó 635,000 nuevos empleados públicos, conforme a los datos provistos anualmente por la EAUH. La mayor parte (234.000) fueron absorbidos para realizar tareas dentro de la administración pública, el 31% (que equivale a 199.000 agentes) se incluyó para desempeñar actividades vinculadas con la seguridad y defensa, mientras que otro 30% (191.000 docentes y auxiliares) fue incorporado para desplegar tareas de educación. Finalmente también se registró un incremento de 97.000 trabajadores (15%) para desarrollar funciones en el área de salud
Preponderancia provincial y municipal
De estos 635.000 nuevos empleados públicos que ingresaron en el Estado entre 2010 y 2014, las provincias representan el 48%, el sector público nacional un 27%, y los municipios el 25% restante. Así, los gobiernos subnacionales generaron 75 de cada 100 nuevos empleos estatales.
Sin embargo, el ritmo y la intensidad del crecimiento del empleo estatal no se comportan en forma homogénea para los tres niveles de gobierno. En términos relativos, el Estado nacional registró el mayor crecimiento en la cantidad de empleados públicos.
El nivel nacional de gobierno incorporó 170.131 nuevos agentes estatales, lo cual representa un incremento del 29% entre 2010 y 2014.
No obstante ello, el cuadro general del empleo público en Argentina muestra que las provincias y los municipios emplean 8 de cada 10 de los trabajadores estatales de la Argentina.
El peso del gasto del sector público consolidado, que incluye los tres niveles de gobierno nacional, provincial y municipal, supera hoy el 40% del producto bruto interno (PBI). Y este mayor protagonismo estatal fue el que trajo consigo un incremento en el número de empleados públicos que desarrollan tareas en los tres niveles de gobierno.
En resumidas cuentas, el Estado contemporáneo es significativamente mayor y más complejo en tamaño y funciones de lo que era en 2003. Su peso actual supera el promedio de América Latina. De acuerdo con datos de CEDLAS (2015), la participación del empleo público en el total de ocupados en América Latina ronda en promedio el 12%, mientras que en la Argentina esta proporción llega al 18%. Esta diferencia obedece, en parte, a la diferencia en el alcance y composición de los servicios que prestan los distintos países
Por ejemplo, mientras que en El Salvador la relación ronda el 8%, en Venezuela casi alcanza a un quinto del total de ocupados. En cuanto a los países desarrollados, en tanto que en 2014 el 22% de la población ocupada en Francia trabaja en alguno de los niveles del Estado, en España la proporción alcanza solo el 14%.
En América Latina, las políticas implementadas a fines de los '80 y durante los '90 promovieron una reducción del peso del empleo público, mientras que en los 2000 se experimentó una leve recuperación, que no logró retornar a los niveles previos de empleo público.
En el caso de los países desarrollados, los procesos de reforma del Estado ocurrieron a fines de los ´70 e inicios de los ´80 y trajeron consigo una caída en la participación del empleo público sobre el total, pero el inicio del nuevo milenio registró un crecimiento. Sin embargo, a partir de la crisis global de 2008, algunos países mantuvieron constantes los valores de empleo público mientras que otros los redujeron.
Agencia estatal de estadísticas
Luego de recorrer la experiencia de compilar, sistematizar, analizar y agregar información de seis fuentes principales, CIPPEC recomienda como primer paso necesario para desarrollar empleo público de calidad la creación de un organismo estatal de nivel nacional que construya información fidedigna relativa al trabajo estatal relevando y sistematizando los datos en las 24 provincias, y los 2.259 municipios del país, donde las estadísticas de trabajo estatal son muy escasas y en donde – paradójicamente – se concentra el 81% del universo total del empleo público.
El trabajo que tuvo que tomarse CIPPEC terminó focalizando su atención en los datos provistos por la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU)1 que desarrolla en Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), tras haber apelado a los censos nacionales de 2001 y 2010; la Encuesta Permanente de Hogares (EPH); la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU); el Sistema Integrado Provisional Argentino (SIPA); el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; y de los gobiernos provinciales y municipales, con el reparo de que las bases de datos y las estrategias de relevamiento entre los censos de 2001 y 2010 son significativamente diferentes.
Encomienda al flamante Ministerio de Modernización del Estado la realización de un trabajo de carácter transversal que conciba a los recursos humanos del Estado como una inversión de largo plazo para mejorar la eficacia decisional gubernamental. Implicaría “generar consensos en el arco político y social que viabilicen la aplicación de políticas públicas orientadas a mejorar las capacidades del sector público. Estos recursos humanos, con sus saberes y habilidades, no solo constituyen la memoria institucional de las burocracias sino que también, se erigen como un componente neurálgico las capacidades estatales y en consecuencia, la continuidad de las políticas públicas estratégicas en vistas de la calidad de vida de los habitantes”, desgrana.
La supercartera que dirige Ibarra definió los ejes de su gestión en:
> El Plan de Tecnología y Gobierno Digital, que tiene que ver con la nueva administración a través de expedientes electrónicos, que facilitarán los trámites a distancia y ayudarán al proceso de despapelización del Estado.
> Gobierno Abierto e Innovación Pública, que tiene como principal objetivo publicar abiertamente todos los datos de gestión nacional mediante un portal oficial.
> El "Desarrollo de los Recursos Humanos", que se encargará de contratar nuevos sistemas de gestión y administración para el uso de los anteriores dos ejes, y además capacitará a todos los empleados públicos para que sepan utilizar estos nuevos programas.
> La Gestión por Resultados y Compromisos Públicos, que actuará como planificador de los proyectos, así como también hará cumplir los compromisos que asume el Estado.
> La "Estrategia de País Digital", que tendrá como premisa garantizar que estos servicios lleguen a todas las provincias. Asimismo, se buscará brindar un acceso gratuito a internet wi-fi en todo el país.
Equilibrar cantidades y calidades
Está claro que una mayor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente en mayores capacidades estatales para desempeñar sus actividades e implementar mejores políticas públicas, pero basar la reforma en el salto tecnológico es ignorar la lógica que guía a las burocracias en el día a día.
CIPPEC se inclina por profesionalizar las burocracias sobre la base del mérito a fin de dar coherencia y continuidad a las políticas públicas, limitar la discrecionalidad del poder político en el sector público y jerarquizar el rol del empleado público.
Pero advierte que es clave contar con un régimen de empleo público que se constituya en un sistema de reglas ordenado y coherente que permita superar un primer obstáculo: un marco normativo heterogéneo y fragmentado, inconsistente para la gestión integral de los recursos humanos en el Estado.
De acuerdo con el relevamiento hecho por CIPPEC, en diciembre de 2015 solamente para el sector público nacional conviven más de 50 regímenes laborales diferentes entre sí, que regulando los criterios de ingreso, carrera y compensaciones en los 18 ministerios, los 88 organismos descentralizados y las 51 empresas públicas.
El déficit de un marco normativo homogéneo ha multiplicado formas de contratación que confluyen en situaciones de inequidad y precarización laboral en la órbita estatal para los tres niveles de gobierno.
En la Argentina, la construcción de políticas para un sistema de gestión pública de calidad se caracterizó por esfuerzos aislados que excluyeron a múltiples actores políticos, gremiales e institucionales relevantes.
El compromiso de estos actores es clave para construir, en el largo plazo, una administración pública meritocrática y profesionalizada. Esto implica generar los consensos necesarios a través de otros dispositivos institucionales, como la ley que creó la Agencia Nacional de Servicio Civil en Chile o las iniciativas legislativas que reformaron el servicio civil en Brasil, con un plan estratégico en la gestión de recursos humanos en el Estado.
Ibarra debería tomar nota de este documento de políticas públicas que elaboraron Gonzalo Diéguez y José Gasparin para CIPPEC. Armar el rompecabezas del empleo público en Argentina constituye per se un salto de la modernidad.